香格里拉县人大常委会对县人民政府关于
国民经济和社会发展“十二五”规划
中期执行情况报告的审议意见
县人民政府：
香格里拉县十四届人大常委会第5次常委会议，听取和审议了常务副县长刘秋生受县人民政府委托所作的《县人民政府关于国民经济和社会发展“十二五”规划中期执行情况的报告》。会议认为，我县完成规划目标不那么满意，但总体上是发展的，是在稳步增长的，规划目标和经济运行的方向是一致的，所确定的指导思想、发展方向、重点任务和政策措施是正确的，“十二五”规划确定的发展战略、基本方针和各项任务都得到了较好的贯彻落实。会议对县人民政府的报告及其工作总体上表示满意。
为确保我县国民经济和社会发展“十二五”规划的全面完成，针对当前存在的问题，提出以下审议意见：
一、县人民政府要进一步提高对规划重要作用的认识，更加注重规划的引领作用，进一步提高规划质量和规划实施质量，更高水平推进规划实施。要坚持经济建设、政治建设、社会建设、文化建设和生态文明建设一体发展，确保规划的顺利实施，统筹协调规划纲要与我县社会经济发展趋势相吻合，促进我县“十二五”经济社会的跨越发展。
二、我县仍属于投资拉动型经济，项目的计划、项目的实施都对我县经济、社会各项事业有着重要影响，所以政府要加强项目策划、包装、推介、实施工作，同时要建立项目实施督促、约束机制，一是用投资合同代替长期以来存在的目标责任书，投资将经济目标责任行政公文约束提升至经济合同法律文书约束；二是设立项目推进机构，要提高项目协调和对接力度和质量，将工作责任落实到个人。三是经济建设与用人机制结合起来；四是我们要建立独立自主的融资平台，加强资金对项目的控制和约束。
三、要进一步的提高政府工作效能，各部门要重新从深度认识部门职能，研究和探索我县发展过程中的规范制度，进一步加强投资环境的建设，改善投资环境，推进各项社会事业发展。
四、要进一步重视社会民生工作，全面推进和谐香格里拉建设，要采取更加务实、更为有力的措施，推进城乡居民收入增长计划的实施，在增加就业、支持创业、提高保障水平等方面，加大政策扶持和工作推进力度；统筹推进城乡社会保障体系建设，实现政策制度全覆盖、制度衔接无障碍，不断提升社会保障水平。
五、县人民政府要实实在在地落实政府报告里所提的今后工作的措施，使之成为我县“十二五”规划实施的保障；并重视和规范统计工作，建立《规划纲要》实施管理机制，要组织相关部门对规划提出的主要目标进行全面梳理，统一口径，统一计算，统一汇总，统计部门要全面掌握主要指标的完成情况；要建立规划纲要评估制度和定期报告制度，对规划纲要实施情况进行跟踪、分析、监测，确保完成约束性目标和主要目标任务。
六、对政府“十二五”中期执行情况报告中所提的建议调整的各项指标，建议政府按程序进行上报调整。
附：香格里拉县国民经济和社会发展“十二五”规划中期执行情况的调研报告。
香格里拉县人大常委会
2013年10月17日
关于香格里拉县国民经济和社会发展“十二五”规划中期执行情况的调研报告
县人大调研组
2013年10月17日
主任、副主任、各位委员：
根据监督法和县人大常委会主任会议的决定，县十四届人大常委会第五次会议将听取和审议县人民政府关于我县国民经济和社会发展“十二五”规划中期执行情况报告。为常委会审议好报告，县人大常委会组成了由李跃芳副主任为组长的调研组，并于8月19日至22日开始对我县国民经济和社会发展“十二五”规划中期执行情况进行了调研。这次调研，调研组抽取了金江镇、虎跳峡镇、建塘镇、格咱乡等四个具有代表性的乡镇进行了调研，并对我县发改局、交通、计生等16个部门进行了集中调研，听取了县人民政府及规划相关部门对“十二五”规划执行情况的汇报，现将调研情况报告如下：
一、基本情况：
（一）《纲要》实施基本情况：
《香格里拉县国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》是2010年制定的，并于2010年3月7日经县第十三届人代会第四次会议通过。确定了香格里拉县在“十二五”时期主要发展目标为：全面实施“543”倍增计划，城镇人口5年倍增，GDP总量4年倍增，财政地方一般预算收入3年倍增。力争到2015年，实现撤县建市，到2020年，与全省同步实现全面建设小康社会的目标。两年多来，全县人民以规划为指导,群策群力,创新克难, 经济持续快速发展，发展质量明显提高，发展环境日益优化；基础设施进一步完善，区域空间布局得到优化；民生事业不断改善，社会大局保持和谐稳定。使各项事业得以顺利发展。
（二）《纲要》主要指标完成情况
《纲要》共提出40个主要发展指标，其中约束性指标10个，预期性指标20个，导向性指标10个。按照“十二五”规划目标，都在有序增长。
到2015年县域生产总值(GDP)应达到121.8亿元，年均增长20%以上；两年半来，我县GDP连续保持增长，年均增长16.2%，比“十二五”规划目标低3.8个百分点；
2013年1-6月，全县实现地区生产总值达26.59亿元，增长11.7%，完成规划目标的40.9%。人均生产总值。2013年1-6月，人均生产总值达1.53万元，增长11%，完成规划目标的34.3%，“十二五”前两年年均增长17 %，比规划目标低3个百分点。
2013年1-6月，地方财政总收入达2.69亿元万元，“十二五”前两年年均增长31.7%，比规划目标高11.7个百分点。
地方财政总支出。2013年1-6月，地方财政支出达5.1亿元，下降48.4%，“十二五”前两年年均增长61.3%。
香格里拉县“十二五”规划中计划安排项目200个，计划投资438.5亿元，截止2013年6月项目开工建设116个，完成投资164.3亿元，完成总目标的37.5%。“十二五”前两年年均增长25.5%，比规划目标低4.5个百分点。
2012年金融机构各项存款余额实现126.1亿元、增长23%，贷款余额102.5亿元，增长16.3%。预测到2015年可以超额完成年均增长20%的规划目标。
2013年1-6月，社会消费品零售总额达5.43亿元，增长16.6%，“十二五”前两年年均增长27.9%，比规划目标高9.9个百分点。预测到2015年可以超额完成年均增长18%的规划目标。
（三）各项事业跨越发展，综合实力不断增强。
新农村建设全面推进，农村基础设施建设进一步加强，农业产业结构调整稳步推进，农民生活不断提高；体制创新成果显著 ，行政管理体制改革不断深化，行政效能不断提高；医药卫生体制改革工作扎实推进。招商引资工作力度进一步加大，非公有制经济进一步壮大。生态建设和环境保护初现成效，节能工作积极推进，节能减排取得实效，生态县建设成效显著。
（四）三大产业相攀竞升，结构得到进一步优化。
——农业产业结构得到优化，特色畜牧业得到发展，以管护为主的林业发展形式也形成，农村经济健康发展。农业产业结构得到进一步优化，以烤烟、蚕桑、玛咖为主的农业新产业得到推进，农业基础地位进一步巩固。2012年实现粮食总产量7.2万吨，年均增长1.53%。实现农业总产值5.73亿元、年均增长11.5%。在畜牧业的产业化推进中，利用我县拥有的畜牧业特色品种资源尼西鸡、藏猪、牦牛来推进规模化养殖。2012年末，全县大小牲畜存栏43.95万头（只），大小牲畜出栏17.53万头（只），畜牧业产值18217万元。林业建设成绩突出。对我县1441.88万亩森林资源进行有效管护。规划到“十二五”末森林覆盖率达到78%以上。到2013年实现全县森林覆盖率74.99%，拥有林业用地1426万亩。
——深化企业改革，狠抓招商引资，工业规模逐步壮大，质量效益明显提高。2012年实现工业增加值16.75亿元，年均增长25.9%，比“十二五”规划目标30%低4.1个百分点；工业经济总量不断扩大，占生产总值的比重不断提高。年均增长22.03%，比“十二五”规划目标30%低7.97个百分点，完成“十二五”规划目标的42.1%。
——以旅游为主要拉动的服务、餐饮、物流等第三产业快速发展。2012年共接待国内外游客757.21万人次，是2010年的1.67倍；旅游总收入70.41亿元，分别是2010年的1.52倍，年均增长分别是29.5%和23.5%。
为实现我县“优一快二强三”的三产结构优化思路，到2015年将实现三次产业结构比为8:54:38。2013年产业结构比重调整为5:30.6:64.4，产业结构按预期目标要求逐步趋向合理。
（五）城市建设及各项社会事业强势发展。
“十二五”期间，加大对城乡基础设施建设的投入力度，县城基础设施日益完善。加强对城市管理的创新力度，城乡建设取得进展。县城管理水平不断提升，城市硬件建设有所提高，现代化县城管理架构初步建立，城管执法力度不断加大，交通秩序、县容县貌、环境卫生进一步改善。城镇化率得到提高， 2013年预计实现城镇化率39%，完成“十二五”规划目标的60%。
集中办学战略顺利实施，全县完成初中及部分小学撤并重组工作，撤并农村中学8所，转移学生5596人，转移教职工562人，实现了“中学进城”的目标，撤并了23所小学校点，转移学生1685人。完成一批学校的改扩建工程。教师队伍建设得到加强，全县各级各类学校教职工人数达1067人，其中专任教师962人；教学质量不断提高。教育工作迈上新台阶。
科技工作不断进步，全民科技素质不断提高；公共文化服务体系不断完善；非物质文化遗产保护工作有序推进，民族文化得到传承；医疗卫生基础条件逐步改善，疾病预防控制、妇幼保健、基本公共卫生服务均等化等工作取得新进展。城乡医疗卫生服务体系进一步完善。统筹解决人口问题长效机制初步建立，计生工作基础不断夯实，人口自然增长率控制在5.88‰以内；国防教育进一步加强，民主法制建设水平显著提高思想道德建设加强，公民道德素质得到提高。民生事业不断改善，平安香格里拉县创建取得成效。生态建设和环境保护取得新成绩。落实安全生产责任制，社会获得和谐稳定发展。
二、对“十二五”规划实施中期实施情况分析
“十二五”规划是在我县经济社会发展的最好时期规划的，充分体现了跨越发展、健康发展、持续发展的我县社会经济发展思路，《纲要》共提出40个主要发展指标，其中约束性指标10个，预期性指标20个，导向性指标10个。从指标分析看,从发展情况看各项指标都有不同程度的增长提高，但从规划任务执行情况看，约束性指标、导向性指标完成得较好，能够时间过半、任务过半顺时完成，在40个指标中能顺时完成的占58%；预期指标完成难度较大，特别是全县地区生产总值、工业增加值、人均生产总值、固定资产投资、地方公共财政收入等几个重要预期性指标完成情况十分不理想，差目标任务较大，完成规划目标任务十分困难。
从“543”倍增计划来看，三年实现财政倍增要达43688万元，但倍增任务完成时间只有半年任务只完成了不足一半，三年倍增困难很大。
五年城镇人口倍增，城镇化率要达到45%，增长15%。资料表明，美国城市化从10%到70%，用了120年，我国城市化水平在51.27%，年变动数仅为1.5%。我县城镇化率年增3%这一指标似乎有点快，GDP四年倍增，在制定这一纲要时，有不确定的普朗铜矿生产，铁路开工等因素在内，现在规划期要完了，这些因素都还处于不确定因素，我们不否定，一旦格咱矿区形成了规模的生产能力，有可能一年就实现GDP的倍增，但从目前我县生产能力看，还没有形成倍增的生产能力基础，因而我县要在明年实现产值革命很难。虽然，我县完成规划目标不那么满意，但总体上是发展的，是在稳步增长的，所以，两年多来的实践证明，规划目标和经济运行的方向是一致的，所确定的指导思想、发展方向、重点任务和政策措施是正确的。尽管我县受到各种自然灾害及后经济危机的影响，我县社会经济发展步履艰难，但“十二五”规划确定的发展战略、基本方针和各项任务都得到了较好的贯彻落实。只是一是有些规划目标建立在了不确定因素的基础上，所以变数较大；二是规划实施保障措施不强，不给力；三是我县经济十多年高速发展到极致了，仍然按高速定式来规划，规划指标有些脱离实际，过于偏高；我们建议对“十二五”规划指导思想等不作调整，但对部分项目和指标作适当调整。
三、“十二五”规划中期经济和社会发展存在的主要问题
（一）对规划的指导意义和规划在国民经济和社会发展中的重要性认识不足，对规划的不确定因素分析不透，规划质量不高，致使规划目标不现实，规划指导性不足，约束性不强，预期性可望而难及。部门发挥职能的主动性不强，有些项目的可行性、可靠性论证不足，规划项目质量不高，对规划项目储备不重视，科学、可行、可靠的项目储备不足，项目设想仍处在见珠打珠、现炒现卖、盲目推崇的状况，规划的可行性，可操作性不强；特别是乡镇规划如同虚设，基本没有指导性。
（二）规划项目推进约束力、控制力、督促力不强，投资商不按要求投资时，我们只能望天长叹、无可奈何；加之有些管理部门不作为，不负责任，不想办法约束、督办，听之任之、由项目方牵着走，形成保着资源不投资，使一些规划项目难以推进，严重影响我县社会经济在规划指导下有序发展。
（三）由于历史的原因，我县社会经济发展不平衡，城镇建设和功能配套“欠债”太多，建设资金需求矛盾较大，需要投资建设的地方多，使项目建设功能不配套、不完善，有些项目在寿命期内都难难以得到功能配套，至使城市建设投资难以达到功能效益的发挥，特别是小集镇建设更是滞后，城乡一体化进程较慢，城市规模小，管理滞后，承载能力不大，城市化率质量不高。
（四）我县投资偏重于基础设施的建设，社会闲散资金的投入又偏重于旅游服务，因而，工业等产业性投资相对偏少，没有形成现代工业生产能力，财源点建设严重滞后，特别是在十年前作为我县后续财源建设的大项目推进较难，至今没有形成财政贡献，造成我县财源枯竭，规划纲要实施没有财源点和生产能力保障，一些指标完成有较大难度。
（五）民生保障水平有待提高，“十二五”以来，城乡居民收入实现稳定增长，但收入增速有所放缓，农业生产成本大，农民增收困难，农民人均收入的提高难以弥补由于物价造成的成本增加，再加之农村剩余劳动力转移困难，农民增收仍然是我县经济社会发展的薄弱点。目前，我县已建立起覆盖城乡的社会保障体系，但因城乡之间、群体之间的制度差异，在医疗保险、养老保险补助、最低生活保障等方面，还存在标准不一、待遇相差较大等问题，城乡一体化保障体系的建立尚需加快。
（六）我县投资环境还不算好，行政效能也不高，仍然存在各吹各打，各保各关，几年盖不下个章，拿不出个批文的状况。
四、意见建议
今后两年半，是实现“十二五”规划目标的关键时期，党的十八大“五位一体”的总体布局，为认真实施规划纲要指明了方向；为加快规划实施、提升现代化发展水平带来了重大机遇；复杂多变的国际经济环境和国内宏观政策变化，对推进规划实施提出了新的要求。“十二五”规划后期，需要准确把握当前发展的背景和国际国内经济形势，审时度势，抓住、用好各种机遇，以更大的决心、更高的要求和更强的力度推进规划各项目标任务的顺利完成。
（一）进一步提高对规划重要作用的认识，更加注重规划的引领作用，进一步提高规划质量和规划实施质量，更高水平推进规划实施。要坚持“十二五”规划确定的指导思想和发展定位，充分发挥规划对经济社会的总体指导和综合调控作用，不折不扣地落实好各项政策措施，确保规划的严肃性和刚性约束。要坚定发展的信心，通过规划中期实施情况的总结，科学总结经验教训，正视存在的差距和困难，增强危机感和使命感，加强战略性项目的研究和储备，提高规划的指导性和严肃性，加大实施力度，要坚持经济建设、政治建设、社会建设、文化建设和生态文明建设一体发展，确保规划的顺利实施，统筹协调规划纲要与我县社会经济发展趋势相吻合，促进我县“十二五”经济社会的跨越发展。
（二）我县仍属于投资拉动型经济，项目的计划、项目的实施都对我县经济、社会各项事业有着重要影响，所以要加强项目策划、包装、推介、实施工作，同时要建立项目实施督促、约束机制，一是用投资合同代替长期以来存在的目标责任书，将经济目标责任行政公文约束提升至经济合同法律文书约束，承担相应的经济法律责任，资源解放责任。二是设立项目推进机构，要提高项目协调和对接力度和质量，要下与投资商协调推进，上要对接项目争取资金，将工作责任落实到个人。三是经济建设与用人机制结合起来，以普朗铜矿、东城片区等重点建设为突破口，采取人盯项目的方式来敦促项目推进。四是我们要建立独立自主的融资平台，加强资金对项目的控制和约束，同时，利用我县土地、水利和矿藏等自然资源丰富这一条件，制定出一整套资源开发管理办法，加强对项目推进的约束力、控制力、督促力，使我县资源得以科学、有效、持续开发利用。只有用较强硬的管理约束机制，才能保证大项目的推进，促进财源点的建设，保证我县经济的持续增长。
（三）要进一步的提高政府工作效能，各部门要重新从深度认识部门职能，要密切关注国际国内经济环境的变化，加强形势分析和研判，掌握国家的宏观经济政策，及时制定应对方案，增强工作的预见性、针对性和实效性，用好用活国家政策的同时，要找准工作方向，坐正位置、研究和探索我县发展过程中的规范制度，进一步加强投资环境的建设，改善投资环境。加大城市建设和功能配套，提高城市管理工作水平，提升城市效能，吸引人们农转城，并有住房、供水、就业、学校医疗等条件的保障，实实在在推进城市化率。加快工业建设，形成我县基础性的生产力，促进经济稳定发展。
（四）要进一步重视社会民生工作，全面推进和谐香格里拉建设。保障民生改善，建设和谐美丽香格里拉，是我县建设的内在要求。要采取更加务实、更为有力的措施，推进城乡居民收入增长计划的实施，按照稳定工资性收入、提高经营性收入和财产性收入、保障转移性收入的工作目标要求，在增加就业、支持创业、促进财产增值、提高保障水平等方面，加大政策扶持和工作推进力度。统筹推进城乡社会保障体系建设，实现政策制度全覆盖、制度衔接无障碍，不断提升社会保障水平。加强财政基本公共服务保障能力，加快推进教育、卫生、文化、养老等公共服务体系建设，提高基本公共服务均等化水平。抓住举办省民运会的机遇，着力推进环境保护和生态建设，加大水污染防治力度，加快城镇污水处理厂和配套管网、垃圾处理设施建设，全面提升和生态环境质量
（五）县人民政府要实实在在地落实政府报告里所提的今后工作的措施，使之成为我县“十二五”规划实施的保障；并重视和规范统计工作，建立《规划纲要》实施管理机制，要组织相关部门对规划提出的主要目标进行全面梳理，统一口径，统一计算，统一汇总，统计部门要全面掌握主要指标的完成情况；要建立规划纲要评估制度和定期报告制度，对规划纲要实施情况进行跟踪、分析、监测，确保完成约束性目标和主要目标任务。发改委、统计局等综合部门要在每个年度末对照规划提出的目标任务，分析阶段性实施情况，并向县人民代表大会报告；同时向社会公告，接受社会监督。县人大常委会也将通过调研、检查、代表视察、专家评估等不同形式开展监督。
